Служебная роскошь!

Мы узнали, что министр Минпромторга Денис Мантуров в рабочих поездках останавливается в сверх-дорогих отелях, а министерство тратит миллионы на командировки чиновников.

При этом командировочные расходы всех министерств и ведомств практически не контролируются.

Ежегодно из федерального бюджета России выделяются миллионы на командировки чиновников по стране и за границу: на билеты первым классом, на VIP-обслуживание в аэропортах, на размещение в люксах пятизвездочных гостиниц.

Одно только Управление делами президента потратило с 2016 по 2018 год почти 1,2 миллиарда рублей на командировки собственных служащих, а также служащих Администрации президента, аппарата Правительства и аппарата полномочных представителей президента.

На командировки 2019 года уже заключено контрактов на более полумиллиарда рублей.

Нет сомнений, что такие расходы необходимы: командировки по стране и по миру — обязательная часть работы многих должностных лиц.

Но речь идет о деньгах налогоплательщиков, которые чиновники напрямую тратят на собственный комфорт.

Например, министр промышленности и торговли Денис Мантуров (согласно декларации, один из богатейших членов правительства) в ноябре 2016 года переночевал в гостинице в Шанхае за бюджетные 1,388 млн руб.

В масштабах федерального бюджета сумма не слишком значительная.

Но это вопрос не только объемов и эффективности расходования бюджетные средств и даже не только личной скромности, а подотчетности государственных служащих.

Поэтому мы решили пристально изучить, как тратятся деньги на командировки чиновников и кто и как эти траты контролирует.

Как чиновники ездят в командировки

Служебные командировки чиновников (как по стране, так и за рубеж) финансируют за счет средств, предусмотренных в федеральном бюджете в расходах на содержание соответствующих федеральных органов власти по соответствующим разделам и подразделам.

Чиновник может оформить командировку двумя способами.

Если командировка оформляется через авансовый отчет, без привлечения внешних контрагентов, то на основании приказа руководства работнику выдают денежный аванс (по расходному кассовому ордеру или на зарплатную карту) на оплату расходов по проезду и наем жилого помещения, а также на дополнительные расходы, связанные с проживанием вне места постоянного жительства (суточные).

По возвращении работником предоставляется в бухгалтерию авансовый отчет и подтверждающие документы (билеты, счет на проживание и товарные чеки, квитанции электронных терминалов, копия загранпаспорта с отметками о пересечении границы).

Этим способом чаще всего пользуются Минкомсвязь, Минспорт, Минэнерго, Минсельхоз, Минтранс.

Когда командировкой занимается внешний контрагент, то бронирование билетов, наем жилых помещений и т. п. осуществляются по госконтракту.

Документы закупок, контракты и акты выполненных работ (разной степени детализации) размещаются на сайте zakupki.gov.ru.

Этот способ используют Управделами президента*, Минпромторг, Минстрой, Минприроды, Минобразования, Минкультуры, Минэкономразвития, МЧС.

Государство гарантирует чиновникам возмещение понесенных в командировках расходов*.

Возмещение производится в пределах средств (ассигнований), выделенных им из федерального бюджета на служебные командировки, либо (в случае использования указанных ассигнований в полном объеме) за счет экономии остальных средств, выделенных из федерального бюджета на их содержание.

Бюджетные ассигнования доводит из федерального бюджета Федеральное казначейство.

С середины 2000-х годов действуют предельные нормы расходов на проживание чиновников во время заграничных командировок.

Для каждой страны установлены свои нормы: от 70 долларов в сутки в Уругвае и Фиджи до 200 евро в Германии и Нидерландах.

Эти нормы введены для того, чтобы чиновники не окружали себя роскошью за бюджетные деньги.

Эти нормы нельзя назвать заниженными: они позволяют чиновникам останавливаться в пятизвездочных отелях по всему миру.

Вот лишь несколько примеров: Китай (Шанхай), Германия (Берлин), Япония (Токио), Индонезия (Джакарта), Мексика (Мехико).

Однако на практике нормы легко обойти.

Во-первых, чиновник может просто получить от своего руководителя разрешение превысить нормы — и это считается достаточным обоснованием*

Во-вторых, в 2005 году Правительство РФ вывело из-под действия лимитов целую группу должностных лиц.

С этого момента расходы в полной мере возмещают:

Федеральным министрам (их заместителям),

руководителям государственных комитетов,

руководителям (директорам) федеральных служб (их заместителям),

руководителям федеральных агентств (их первым заместителям),

генеральному директору МИДа России,

начальнику службы Минобороны России,

руководителю координационного (консультативного, совещательного) органа при Президенте Российской Федерации, при Правительстве Российской Федерации, руководителю и членам правительственной делегации.

«Возмещаются расходы по проезду по тарифам первого класса и фактические расходы по найму жилого помещения при служебных командировках на территории иностранных государств независимо от установленных предельных норм возмещения расходов на указанные цели» — из Постановления правительства от 26 декабря 2005 г. N 812

Получается, что чиновник может систематически не соблюдать ограничения трат на командировки, если занимает достаточно высокий пост или заручился поддержкой своего руководителя.

Сколько это стоит бюджету?

Выяснить, сколько денег тратят различные органы власти на командировки, оказалось неожиданно сложно.

Министерство финансов публикует сведения о бюджетных ассигнованиях на обеспечение деятельности федеральных органов, но потраченные на командировки суммы в них отдельно не указываются.

Ни в каких других общедоступных источниках эта информация не размещается.

Только два министерства — Министерство промышленности и торговли и Министерство образования и науки — раскрывают детальную информацию о командировках.

При этом многие министерства и ведомства «отыгрывают» проживание своих чиновников на госзакупках, но только Минпромторг и Минобрнауки указывают детали в актах выполненных работ.

Благодаря этому о командировках этих ведомств мы смогли узнать гораздо больше, чем о других.

Насколько типичны траты Минпромторга, мы не знаем, но оснований подозревать других министров в большей скромности у нас нет.

Мы запросили информацию о фактических расходах на командировки в администрации президента, правительстве, Совете федерации, Государственной думе, всех федеральных министерствах, агентствах, Счетной палате и Федеральном казначействе.

Только в двух ответах из более пятидесяти содержались интересующие нас цифры.

14 млн ₽ на гостиницы, 60 млн ₽ на перелеты

Министерство транспорта добросовестно сообщило, что в 2018 году потратило на гостиницы для своих командированных сотрудников чуть более 14 миллионов рублей, а на перелеты — почти 60 миллионов.

16,9 млн ₽ на проживание и перелеты командировочных

Федеральное агентство по печати и массовым коммуникациям в 2016-18 гг на оплату проживания, проезд к месту командирования и обратно израсходовало 16,9 миллионов рублей.

В остальных случаях отказы раскрывать данные объяснялись разными причинами: и тем, что это не является информацией о деятельности госорганов, и защитой персональных данных, и даже необходимостью проведения дополнительной аналитической работы, не связанной с защитой прав заявителя.

Федеральное законодательство не позволяет ограничивать доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, а также об использовании бюджетных средств, за исключением сведений, составляющих государственную или служебную тайну.

Что касается командировок сотрудников, засекречены только данные Министерства внутренних дел и Главного управления специальных программ (ГУСП) президента.

Кто контролирует расходы на командировки

Расходы на командировки проверяют Счетная палата и Федеральное казначейство.

Счетная палата в рамках контроля за исполнением бюджета выборочно проверяет расходы на командировки чиновников.

О выявленных нарушениях сообщается в заключениях Счетной палаты, которые поступают в Госдуму и Совет федерации вместе с отчетом правительства об исполнении бюджета.

В отчетах за 2016−17 годы мы не обнаружили ни одного упоминания о проверках и выявленных нарушениях, относящихся с командировкам чиновников.

Федеральное казначейство осуществляет плановые и внеплановые проверки, ревизии и обследования в рамках своих полномочий по внутреннему контролю в сфере бюджетных правоотношений, согласно части 3 статьи 269.2 Бюджетного кодекса РФ.

Главные распорядители бюджетных средств (к которым Минфин относит* федеральные министерства), представляют бюджетную отчетность в Федеральное казначейство (в рамках ст. 264.2 БК РФ) и в Счетную палату (в рамках ст. 264.9 БК РФ).

В отчетности министерств отсутствует обособленная информация об объеме годовых затрат на служебные командировки.

Получается, что детализированная информация о фактических затратах на каждую командировку не попадает ни в Счетную палату, ни в Федеральное казначейство, а соответственно, не может быть проверена.

Контроль фактически сводится только к внутреннему — министерства сами следят за соблюдением норм.

Сколько может стоить командировка министра

Мы изучили командировки только одного федерального министерства за 2016−2018 годы — Министерства промышленности и торговли и его главы Дениса Мантурова*.

Денис Мантуров

О командировках этого ведомства мы знаем гораздо больше, чем о других, благодаря сайту госзакупок.

Так, мы узнали, что Мантуров во время зарубежных командировок селится в пятизвездочных отелях, выбирая номера президент-класса.

Иногда стоимость одного номера составляет 1,3 млн руб. в сутки.

Вот семь номеров шикарных отелей, в которых останавливался глава Минпромторга в 2016 и 2017 годах:

1. В 2016 году министр ездил в Джакарту налаживать торговлю России и Индонезии и останавливался в президентском номере отеля The Ritz-Carlton за 218 408 рублей в сутки.

Номер площадью 340 м² с 180-градусным обзором городского пейзажа, столовая на восемь гостей, кладовая для обслуживающего персонала, стереосистема Bang&Olufsen в номере, служба лимузинов по городу, мраморная ванная комната с большой гидромассажной ванной и тропическим душем.

Акт №ФТУ003255

2. В ноябре 2016 года во время поездки в Шанхай Денис Мантуров провел сутки в президентском номере отеля The Peninsula Shanghai за 1,388 млн рублей в сутки.

Площадь 400 м², двухэтажная большая столовая, гостиная с камином и балконом, кабинет, туалетная комната для гостей, просторная отдельная гардеробная с радио, погодной панелью и сушилкой для ногтей, мраморная ванная комната, ежедневная корзина с фруктами и местная газета.
Акт №ФТУ003255

3. 22 октября 2017 года министр переночевал в президентском номере отеля Four Season Hotel Mexico City в Мехико за 478 782 рублей в сутки.

Площадь 207 м², мраморная ванная комната и гостевая туалетная комната, обеденная зона с расширенным столом на восемь персон, тканевые покрытия, мексиканские акценты и обстановка в теплой палитре.

Акт №ФТУ006119

4. Ночь Мантурова в отеле JW Marriott Hotel Zhengzhou в китайском городе Чжэнчжоу обошлись бюджету в 327 486 рублей каждая. (02.10.2016 — 03.10.2016)

Номер площадью 250 м² с видом на озеро, премиум постельное белье и подготовка постели ко сну.

Акт №ФТУ003255

5. Во время поездки в США на собрание Американо-Российского делового совета в ноябре 2016 года министр переночевал в номере отеля Four Seasons Hotel New York за 291 397 рублей.

Номер площадью 102 м² с панорамным видом на Крайслер-билдинг, Ист-Ривер и Атлантический океан, люстры Artemide, изготовленные по индивидуальному заказу, шерстяные ковры ручной работы Tai Ping на полах из орехового дерева, ванная комната из итальянского мрамора, туалетно-косметические принадлежности Bvlgari.

Акт №ФТУ005654

6. В ноябре 2017 года Мантуров посетил Париж, переночевав в отеле Four Season George V за 237 783 рублей.

В акте указан номер «стандарт» (скорее всего, это опечатка), хотя они сдаются существенно дешевле 3500 евро в сутки.

Если судить по цене, скорее всего речь идет о номере ONE-BEDROOM DELUXE SUITE, хотя мы не можем утверждать, что министр останавливался именно в таком.

Номер площадью до 101 м², оформленный в стиле Людовика XVI в светлых, освежающих тонах, с антиквариатом, картинами и предметами искусства, полностью мраморная ванная комната, а также гостевая туалетная комната.

Акт №ФТУ006355

7. В ноябре 2017 года Мантуров отправился на форум в столицу Армении и остановился в отеле Radisson Blu Yerevan.

Ночь министра в президентском номере обошлась в 230 644 рублей.

Номер площадью 200 м² c видом на гору Арарат, библиотека и обеденная зона.

Акт №ФТУ003572

Как путешествуют другие чиновники Минпромторга

Часто чиновники ездят в командировки целыми делегациями: министра Мантурова, как правило, сопровождают несколько подчиненных, заместители и руководители департаментов.

В Минпромторге можно выделить пул «гастролирующих» чиновников, которые постоянно ездят в командировки.

В каждой поездке один-два члена делегации живут в соответствии с установленными нормами.

Так, в ноябре 2016 года в Шанхае министр жил в президентском люксе The Peninsula Shanghai за 1 млн 388 тысяч руб., а некоторые из его подчиненных — в другом отеле, в стандартных номерах за 9500 руб.

Как и сам Мантуров, другие его подчиненные регулярно превышают нормы, иногда в десятки раз.

И если подчиненным министра промышленности по закону достаточно согласовать любое увеличение командировочного бюджета с Денисом Мантуровым, то как быть с самим федеральным министром?

Нам стало интересно, а должен ли был федеральный министр по аналогии согласовать траты в 1,3 миллиона в сутки со своим непосредственным руководителем — премьер-министром Дмитрием Медведевым — или с кем-то еще?

Согласно разъяснениям Минфина по данному вопросу согласование самого выезда в командировку федерального министра действительно осуществляет Дмитрий Медведев, но т.к. никаких норм проживания для министров не существует, то и согласовывать особо нечего.

Дмитрий Медведев, председатель Правительства Российской Федерации

Судя по всему, решение этого вопроса замыкается на самого министра.

Согласно сведениям о закупках, Минпромторг в 2016—2017 гг потратил на проживание в зарубежных отелях как минимум 19,3 млн руб.

Проанализировав акты выполненных работ, мы подсчитали, что если бы чиновники соблюдали установленные правительством лимиты и жили в гостиницах более скромно, бюджет сэкономил бы 12,5 млн руб.

Призывы правительственных чиновников к экономии в таких обстоятельствах звучали бы несколько иначе.

Львиная доля госзатрат на командировки чиновников приходится на поездки внутри России.

И для них также действуют свои предельные нормы: 550 рублей в сутки на проживание и 100 рублей суточных.

Эти суммы представляются нам нереалистичными даже по самым скромным расчетам.

Но, конечно же, эти суммы также можно превышать по согласованию с руководством.

Например, Денис Мантуров в ноябре 2016 посетил Санкт-Петербургский политехнический университет Петра Великого с лекцией «История развития российской промышленности» и остановился на день в люксе Four Seasons Hotel Lion Palace St. Petersburg за 81 тысячу рублей, а его заместитель Виктор Евтухов месяцем ранее проживал в хабаровском люксе за 52 тысячи.

«Когда существует акт, разрешающий нарушать лимиты, эти самые лимиты не имеют абсолютно никакого смысла.

И командировочные нормы по России прямо об этом свидетельствуют — гораздо проще придумать нереалистичные цены, а потом каждый раз прикрываться этим при превышениях, чем утвердить адекватные цены и соблюдать их. Эффект «мутной воды», очевидно, очень устраивает власти» — Игорь Сергеев руководитель калининградского центра

«Трансперенси Интернешнл-Россия».

Как научить чиновников скромности

В декабре 2017 года французский премьер-министр Эдуар Филипп и его делегация отправились в Новую Каледонию.

Командировка стоила 6000 евро на человека.

Филипп навлек на себя общественное порицание, ведь за полгода до того подписал циркуляр, в котором призвал членов правительства вести себя скромнее и использовать бюджетные деньги максимально эффективно.

Идеалы скромности и адекватности использования бюджетных денег заложены и в российские нормативные документы.

Так, типовой кодекс этики и служебного поведения государственных служащих Российской Федерации* предусматривает «постоянное стремление к обеспечению как можно более эффективного распоряжения ресурсами, находящимися в сфере его [госслужащего] ответственности», что также дословно соответствует положениям Международного кодекса поведения государственных должностных лиц*.

Если чиновники не согласовали дополнительные траты на свои поездки, то должны возместить их из своего кармана.

Именно так вышло в Калининграде: в 2014 году вместе с порталом Rugrad.eu мы обнаружили, что министры правительства Калининградской области превышают командировочные расходы.

Прокуратура региона тогда посчитала, что превышение командировочных расходов нарушает принцип эффективности использования бюджетных средств, установленный ст. 34 Бюджетного кодекса РФ.

Денис Мантуров — один из самых богатых членов правительства РФ.

За 2018 год он задекларировал официальный доход в 443,3 млн руб., годом ранее — 213,5 млн руб.

Такие доходы позволяют господину Мантурову жить в самых роскошных номерах и без бюджетной поддержки.

Выводы

1. Траты министра промышленности и торговли Дениса Мантурова на командировки, в сотни раз превышающие установленные нормы, стали возможны из-за того, что федеральные министры (их заместители и еще целый перечень чиновников) выведены из-под любых норм таких трат и из-под контроля со стороны правительства.

2. Превысить лимиты на проживание в командировках за рубежом несложно, сейчас они имеют рекомендательный характер и не соблюдаются.

3. Предельные нормы по проживанию, проезду и суточным по России не адаптированы к текущим ценам конкретных регионов и также не соблюдаются.

4. Не определен исчерпывающий перечень оснований и критериев для согласования руководством превышений расходов по лимитам.

5. Министерства и ведомства не формируют и не предоставляют детализированные сведения для внешнего контроля, в том числе в отчетности органов власти в Счетную палату и Федеральное казначейство, поэтому проверить, превышаются ли они или нет, фактически невозможно.

6. Общегодовая информация об объеме годовых затрат ведомств на командировки и детализированная информация с указанием ФИО сотрудников, дат, периода, страны (города) и затраченной суммы, в том числе на оплату проживания и проезд к месту командирования и обратно, а также реквизитов закупок, контрактов, актов выполненных работ, не размещаются на общедоступных ресурсах.

Наши действия

Мы направили заявления в Генпрокуратуру по всем фактам обнаруженных превышений предельных норм.

Материалы были переправлены в Федеральное казначейство, которое обещает учесть эту информацию при формировании плана контрольных мероприятий в финансово-бюджетной сфере на 2020 год.

Мы направили заявления по всем фактам обнаруженных превышений предельных норм в Счетную палату.

Информация принята во внимание для учёта и практической деятельности и будет использована при проведении экспертно-аналитических и контрольных мероприятий.

Мы направили рекомендации в Управление делами президента и в правительство:

о разработке порядка и предельных норм командирования госслужащих, в том числе федеральных министров;

мы считаем, что лимиты затрат на командировки должны быть прямо распространены на все госдолжности, включая федеральных министров, а также должен быть утвержден исчерпывающий список оснований, по которым госслужащим может быть разрешено превышение установленных лимитов;

об актуализации предельных норм командировочных расходов по России;

об обязательности предоставления детализированной информации о командировочных расходах в рамках бюджетной отчетности;

об определении единого органа власти, ответственного за согласование превышений и текущий контроль соблюдения лимитов на командировочные расходы;

о размещении информации о фактических расходах госслужащих на общедоступном ресурсе.

Служебная роскошь!

Архив записей